安防企业资质信用制度可行性研究报告（一）

――中国人民公安大学教授余凌云 

    一、对资质信用的基本认识

    （一）、资质与信用

    信用（credit）是一种交易的中介，它使得政府与相对人，相对人之间的价值转移更加方便。信用是靠多层面、多层次的指标支撑的，包括：银行借贷信用；无欺诈、违约等经营诚信记录；服务成效质量；企业规模等等，资质只是支撑和判断企业信用状况的一个指标或者标准。

    资质是解决企业市场准入的门槛，表示企业基本能力的重要指标，是判断企业是否有能力和资格从事或者承接某种难度和规模的工程或者商事活动的一种考量标准。比如，在安防工程的招投标中，根据安防工程的风险等级与重要性，只有具有相应资质等级的安防企业才有资格参加竞标，承接该工程。

    资质是由多项市场化的、能够有效衡量企业资格和能力的因素综合构成的。

    （二）、对安防企业资质的功能分析

    1. 曾经发挥的积极作用：历史的观点

    以往在二十二个地方技防立法中多数都有对安防企业的划分资质等级的制度，其功能有二：

    （1）规定安防企业进入安防市场的准入门槛

    在安防行业发展之初，一哄而上、盲目投资的现象还比较严重。一些小的、不具备专业技术资格的商家投机经营，对安防产品以次充好，弄虚作假。工程建设过程中，不严格按照设计程序操作，压低工程成本，对资质好、信誉高的工程商形成了不正当竞争，对其正常的生产和销售造成了极大的冲击。在报警服务方面，反应迟缓、推诿拖拉，极大地损害了用户的利益和信赖，他们花了钱却得不到应有的服务与安全保障。

    因此，在安防报警服务业立法调研的时候，无论从公安机关还是企业都倾向搞资质分级分等，对从业企业的资金、规模、技术人员等做出明确要求。根据企业从业的经验、信誉与实力，将企业划分为一级、二级、三级资质的企业，限制其承接安防技术工程的资格。

    其理由是，如果法律中没有对这种市场准入资格的统一规定，企业不管有没有实力，都想到安防技术产业市场中“分一杯羹”，都想谋求着发展。但是，从以往的经验看，安防技术产业运营不是很容易的。在发展过程中有的企业发展存活下了，有的倒闭死亡了。这些企业倒闭了不要紧，可是用户的利益谁来保护？要知道这个行业的用户群体是需要培养和保护的，一些企业自己倒闭之后没有办法再为用户提供服务了，极大的损害了用户对这个行业的信任，很可能为行业的进一步发展造成了短时间内难以弥补的困难。

    用资质来把住企业的市场准入门槛，主要具有两个层面上的意义：一是规定企业进入安防行业必须具备的最低资质要求，也就是最低的行为能力和资格标准；二是在更高的层次上解决企业的能力水平高低问题，是给消费者一个供其决策选择企业时的考量凭据和标准。

    （2）用政府的审批，对安防企业划分等级，引导消费者（建设单位）理性消费

    在市场经济建立初期，由于存在着不同程度的市场竞争无序、鱼龙混杂，消费者利益无法得到有效保障，企业经营难以形成规模效应等等问题，需要政府和行业主管部门积极干预，因此，在很多领域，比如，在道路客运、建设业、物业管理、安防等领域的企业管理中都采取了类似的资质划分管理的思路。这种用政府权力给企业划分评定资质等级的做法，迅速提高了行业集约化、规模化经营水平和组织化程度，真正让有资质的企业占领市场，让高资质的企业主导市场，也能够激发企业晋级升级的进取心，促使企业联合重组、做大做强。

    2. 行政许可法的要求：政府评估资质陷入困境

    随着行政许可法的颁布实施，根据该法第15条第2款规定,地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

    上述地方立法中的划分资质等级的许可制度都因与上述条款相冲突，不得继续援用。公安机关必须从原来的评估摸式中退出来，这当然会造成上述制度中本应发挥的引导消费者理性消费等功能的缺失，安防市场也出现一些波折。因此，企业有意见，甚至强烈要求公安机关必须发证；公安机关技防办的同志也有不同看法。

    3. 弊端之分析：彻底舍弃眷念原有制度的情结

    但是，我们没有必要想方设法去回归到原先的制度模式之中。在我们看来，由政府来对安防企业资质划分等级,尽管在市场经济发展的初期十分必要,但是其弊端也是很明显的：

    第一，政府对企业的分级、分等制度实际上是用政府的行政权给少数企业分割市场，排斥了其他企业的公平竞争，造成了诸多问题，包括少数企业垄断市场的格局，阻碍了新的资金和企业注入安防市场，挂靠“资质”企业的现象增多，竞争度不高，市场缺乏活力等等。随着市场逐渐趋于完善，企业竞争越来越规范，法律环境越来越健全，政府就应该适时地退出这个领域，让有序、公平、充分的竞争来解决资源的市场配置问题，解决市场的占有问题，达到效率的最优。

    第二，分级、分等是政府用公共权威和信用向消费者担保，但是，却缺少相应的责任机制。对分等、分级信息不实导致的后果，政府不对相对人承担任何法律责任。这不符合“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的责任政府思想，而且对消费者是极其不利的。

    第三，目前政府对企业的资质分级分等，在衡量的标准体系中，行政管理的味道和痕迹比较浓厚，不自觉地渗透到标准体系之中，也存在着不适当干预企业经营自主权的嫌疑，因此，必须根据市场经济的要求重新进行思考和仔细遴选。

    4. 改革的思路

    行政许可法的出台，意味着用政府的行政权力直接干预市场、直接监控企业行为的终结。但是，在市场经济还没有完全成熟，企业诚信还没有完全确立，还缺少有效的保障消费者利益的机制的情况下，严格企业的资质，严格资质的控制手段，从某种意义上讲，还是必要的，至少有着现阶段的必要性。但是，从具体的操作路径上却应该有别于以往。应当有计划地、分步骤地实现“两个平移”。我们认为，从制度建设的目标上看，安防企业的资质信用制度应当包括两个方面的内容：

    （1）规定安防企业的最低市场准入门槛。分别在报警网络公司与工程商中列出有关条件。

    （2）按照市场规律以及消费者需要了解的基本信息，抽取出若干市场要素,比如企业规模信息、已建安防工程效能评估信息、从业人员有无犯罪记录信息、消费者投诉率等，建立相应的评估、调查机制，以及透明、公开的行业协会信息平台，实现上述信息的及时跟踪、发布、查询和共享。